低薪的秘密系列一:公會壟斷如何剝削年輕世代?

說起台灣的低薪高工時,大家都會想到種種樣板詞彙:剝削、血汗。但是如何剝削?怎麼血汗?這就得要細細考察我們的社會體制裡,是不是允許有些人不勞而獲,剝削其他人努力工作的成果。也就是說,要找出偷吃乳酪的人在哪裡?憑什麼敢偷吃?才能拆解允許剝削存在的制度。我先賣個關子,談談日月潭茶葉蛋的故事。

說起日月潭,許多人都知道玄光寺碼頭有間阿婆茶葉蛋。玄光寺碼頭是遊湖的必經景點,小攤販地處要津,日月潭遊客絡繹不絕,往往要排上十幾分鐘才能買到。奇妙的是,在這間小攤旁邊,卻沒有其他人在做生意。大家都知道人潮就是錢潮,怎麼會沒有人來跟阿婆搶生意呢?

再看看幾里之遙外,玄奘紀念館外也有間阿婆茶葉蛋,生意就沒那麼興隆。同樣叫阿婆茶葉蛋,口味好壞見仁見智,但排隊的時間肯定是能省下來的。因為旁邊多的是其他商家,遊客走兩步就有其他選擇,何必要為了顆茶葉蛋折騰自己呢?

這就帶出來一個問題:為什麼玄光寺的阿婆茶葉蛋,能夠免於競爭?原來該區是國有土地,依法是不能擺攤的。過去有許多人衝著遊客人潮,在當地擺攤做生意。但只有鄒女士的阿婆茶葉蛋,得到蔣經國的特許,從此免於警方取締,可以「合法地做違法生意」。這就是所謂的行政壟斷生意:由公權力保護特定廠商,讓它可以免於競爭、開心大發財。

阿婆茶葉蛋壟斷的還只是玄光寺那一塊地方,雖然地處要津,但是遊客還可以選擇從外面帶東西進去。如果壟斷的範圍是整個行業,甚至整個國家,會發生什麼事呢?理清楚這個問題,我們就能夠回答開頭的提問:是誰偷吃了你的乳酪?他憑藉的又是什麼?為此,我今天想跟大家談談一部法規:工業團體法。

話說工業團體法
工業團體法的制定,是在老蔣晚年(1974),至今四十多年似乎沒有調整過,陳舊過時可想而知。怎麼個陳舊法呢?用一句話來說:就是政府事事要管、草民先奏後行的威權思維。

工業團體法,規範的是業者組成的產業公會。照理來說,公會的意義在於產業自律,應該屬於憲法保障的人民結社自由。但是整部工業團體法看下來,業者要不要加入公會?政府說不加入就勒令停業(強制入會);業者能不能自組公會?政府規定一個地區只能有一個公會(一區一會);公會可不可以設立辦事處?章程能不能這樣訂?會費能不能這樣收?通通要看政府批准。這樣的工業團體法,完全把公會當成政府手中的傀儡絲,用來操縱業者的一舉一動,說好的結社自由當然就成了笑話。

威權時代,政府想要握有權柄可以指揮各行各業,這是可想而知。但是民主時代講究憲政制衡,這種把公民當成棋子、令行禁止的盤算,就顯得非常狂妄,而且後患無窮。比方強制入會和一區一會的規範,兩者組合起來,就打造出一門行政壟斷的生意:吃定其他業者非得加入公會,於是率先申請公會。反正只要成立公會,在當地的同業當中,就能免於競爭,接下來就可以安坐山頭收會費了。

正是因此,我們會看到同一群人在同一天、同一地址,連續申請成立6個公會的古怪狀況。照理來說,申請公會也要花費心力,人們怎麼會沒事找事做,接連申請6個公會呢?理由只有一個:有利可圖。只要數贏人頭,就算是空殼公司也可以透過公會控制上市公司,坐收會費年費。正是工業團體法的威權思維,造就這種「光是成立公會,就會有利可圖」的局面,給正派業者留了個大坑、給有心業者開了個後門。

任何正常的生意,只要有利可圖,就會有人進場競爭。但是一區一會的規範,替既有公會排除了競爭,使得「公會會員資格」的供給變得不自由。任何正常的需求,只要覺得不划算,人們大可選擇不買單。但是強制入會的規範,逼得業者非得加入公會不可,使得「公會會員資格」的需求變得不自由。

供給和需求都不自由,正常的價格機制就會完全癱瘓,得要透過行政管制來調整,會費年費才不至於變成無限上綱的保護費。從這個角度來看,過去的工業團體法雖然充滿威權心態、事事要管,但邏輯還是前後一致的:政府雖然逼買限賣、兩頭管制,但也要把價格管起來。反過來說,如果維持逼買限賣的兩頭管制,卻放寬價格管制的話呢?我們還有什麼機制來制衡公會的權力,保護會員的權益呢?而這麼古怪的制度設計,卻已經是台灣的現實。

簽署兩公約後的修法爭議
自從2009年國際人權兩公約施行法頒布之後,行政院針對既有的法規進行了盤點,其中也包括工業團體法。在2011年,由法務部舉辦了「法規是否符合兩公約?」的系列會議,僅僅針對工業團體法,就提出整整11條條文,是違反公民與政治權利國際公約第22條:「人人有自由結社之權利……除依法律之規定,且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外,不得限制此種權利之行使。」

這11條包括了什麼呢?幾乎前面說到的所有管制都在其中,唯獨強制入會一條,基於種種考量而沒有徹底否定(有興趣的人可以看看第七次複審會議的記錄)。僅只針對兼營兩業以上的業者,放寬為可以選擇其中一個公會加入,而不是強制業者要加入兼營的所有公會。至於一區一會、章程會費要經政府核定的規範,都被點名是違反公民與政治權利國際公約,應該要回歸人民的結社自由、尊重公會的私法自治。

經過會議討論之後,內政部提出相應的修法版本,放寬各種規範。用前面的供需框架來說,就是建立一個需求雖然不是完全自由(維持強制入會)、但是自由開放供給(廢除一區一會)的「公會會員資格」市場。這樣一來,競爭機制才能起作用,放寬價格管制才不會出問題。

麻煩的是,行政院拿這份草案徵詢意見的時候,馬上激發了既有公會的反彈。尤其是廢除一區一會,更是眾矢之的。反對的說詞當然都很高大上:廢除一區一會缺乏代表性啦,公會也有認真為會員服務啦,政策溝通需要單一窗口啦。反而是對於其他的放寬管制,既有公會卻沒什麼意見。行政院面對「民意」反彈,只好摸摸鼻子,送了維持一區一會的修法版本進國會。

這樣一來,原本修法的美意就蕩然無存,變成維持逼買限賣的兩頭管制,卻放寬價格管制的半套改革。鞏固了公會的行政壟斷生意,政府卻連干涉會費的機會都沒有,逼得會員只能在公會內部競爭,取得公會主導權,才可能保護自己的權益。但要在既有的組織當中取得主導權,談何容易?新業者拚生意都來不及,還要跟舊業者搞政治,又要浪費多少時間心力?

唯一值得欣慰的是,工業團體法修正案在上屆國會並沒有完成三讀,如今還有機會重來。但是工業團體法的雙胞胎兄弟,商業團體法,卻已經被上屆國會修成這個古怪的模樣:既有公會靠著一區一會和強制入會的規定,吃定新興業者,政府卻無法可管。這就是台灣社會的古怪現實。

所以,誰偷吃了你的乳酪?
回到文章一開始的問題:誰偷吃了你的乳酪?我們不妨思索一下,在這樣的工、商業團體法框架下,真正受傷害的會是誰?誰會從中得利?認真做生意的人會倒楣,有心搞政治的人會得利;新進業者會倒楣,掌握既有公會的業者會得利;傳統悠久的行業還可以期待公會內部的制衡,初具規模的新興行業更容易被卡位收保護費。

這一切都指向了世代問題:新進的業者被既有公會系統性地剝削,認真工作卻要向上輸捐,自然就形成壓抑創新、打擊年輕世代的社會結構。我進入國會,是立志打造讓年輕人感到有希望的環境。在工商業團體法的行政壟斷下,企業家賺的錢還要拿去奉養公會大老,年輕人怎麼可能有希望?大家花力氣在卡位、搞政治的尋租生意,卻不專注在提升品質效率的正經生意,低薪高工時的困境怎麼可能改變?

所以我甘冒大不諱,把當初內政部提出的工業團體法全套改革版本,重新連署送案。裡頭當然包括廢除一區一會限制的關鍵條文,要開放「公會會員資格」的自由供給,讓公會之間的競爭來約束公會的權力、保障會員的權益。可想而知,這樣的修法會激發既有公會的反彈,政院和國會也難免偏聽偏信,受到公會代表的影響。
這正反映出一區一會規範造成的政治困境:政治人物蒐集意見的管道被單一公會壟斷,反而聽不到多樣的、跨世代的聲音;或者更直接一點,政黨或政治人物要是得罪既有公會,等於在跟自己的政治獻金過不去。公會把自己和政治人物的利益綁在一起,誰還敢談公會改革?

但是,開放業者另組公會,才能迫使我們走出舒適圈、聆聽多元的意見。拆解公會體系的行政壟斷,才能解放年輕世代的創意和活力。這才是民主時代,政治人物應有的擔當。更何況這樣的剝削,不只存在於工商業團體法當中,在律師公會也有類似的爭議。離題太遠,按下不表。正因為這樣的壟斷所在多有,我深切期望政院和國會的同仁,能支持真正的工商業團體法改革,讓公會自律回歸人民結社的憲法權利,不要再淪為有心人剝削年輕世代的工具。

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