別讓運動員委屈上場:關於《國民體育法》修法的一點想法

新的會期已經開始,行政院的優先法案也已定案。身為執政黨的立委,我一方面要監督政府施政、一方面要推動自己關心的議題;但國事如麻,任何改革要能真正落實,還是需要行政立法兩院之間的溝通合作。因此,我也特別關切各項優先法案,好及時提供意見。最近我在《國民體育法》當中,就看到一些值得討論的問題。

提到我國的體育環境,大家會想到的可能都是些不太愉快的畫面:代表選拔、教練派任的糾紛(如謝淑薇事件);協會擅自簽約出讓選手裝備的贊助權(如戴資穎事件);而這一切的矛頭,都指向全國性單項體育協會(以下簡稱單項協會)掌握了對口國際體壇的代表性,從而作威作福,對選手予取予求。尤其在里約奧運之後,改革單項協會的聲浪越來越大,行政院提出的《國民體育法》修正案,正是在回應社會的期待。

在台灣,因為有過去黨國一體的歷史背景,許多資源把持在親國民黨的人手中。體協的問題常常被用政治語言簡化,說是「藍色一條龍」。但如果我們對這些問題的理解,止於「因為國民黨是壞人,壞人當然會做壞事」的層次,那就太低估了問題的深度,甚至會因此搞錯方向、治絲益棼。

單項協會注定不是一般組織
前面提到單項協會對選手予取予求,換成一般人民團體和會員之間的關係,解決的方式其實很簡單:此處不留爺,自有留爺處。選手有專業技能在身,到哪去都吃得開。如果是一般人民團體,理應是協會想辦法改善待遇來討好選手,絕不會反其道而行。單項協會能如此霸道,是因為它們壟斷了台灣該項運動的代表權,等於是獨門生意,選手沒有其他選擇,自然只能任協會宰割。

即使我們看到壟斷的問題,困難的是,這種行政上的壟斷,又是銜接國際體壇時的必要之惡。就算任由大家各立山頭,成立好幾個全國性單項協會,銜接國際時終究還是得定於一尊,否則單項國際協會要跟台灣體壇對話,連會議通知該發給誰都搞不清楚。在開放競爭和行政壟斷之間,我們只能無奈地選擇後者,並且試著降低後者帶來的傷害。

既然單項協會免不了有行政壟斷的性質,它的運作就和一般人民團體迥然不同,不可能在「私法自治」的旗幟下,任由單項協會自訂家規、排除異己。所以過去在《國民體育法》第八條中,明訂體育團體「應受各該主管機關之指導及定期考核」,並且點明「考核項目應包括民眾參與之規劃」,用意也正在於此,避免「面向國際體壇的單一對口」這個公器,淪為少數人結黨營私的工具。

而這次行政院的修法版本,針對體育團體訂定許多規範,就是順著這個脈絡,要讓各級體育團體更透明、民主。這份草案方向正確、立意良善。可是回顧過去的經驗,一味倚賴主管機關由上而下的監管,難免結成上下交相賊的裙帶利益集團。
種種補助款項,也在層層關卡流轉中,被掌權者上下其手,惹出許多醜聞。更何況國際體壇的運作,還是以民間團體為主,過去科威特就曾經因為政府過度干預,遭到國際奧會停權處分。在運動環境的整體發展當中,政府能夠扮演的角色終究有限。

所以,在《國民體育法》的修正當中,最重要的還是釐清單項協會並非一般人民團體,有限度地限縮它們自治的空間。新版《國民體育法》除了規定審計、會計、利益迴避、行政處罰等等,確立單項協會對主管機關「向上負責」的機制,關鍵還在於促使各級協會「向下負責」,向公民開放、尋求財源自主、對社會大眾負責。唯有導入公民由下而上的民主參與,才能從根本扭轉單項協會的行政壟斷、遭到少數人把持營私的局面。

將民間專業導入體育仲裁
正因如此,在政院版《國民體育法》當中,有個條文啟動了我的疑慮,那就是第36條關於申訴仲裁機制的規定。該條文中創設了「體育紛爭仲裁專責機構」,來仲裁選手、教練或地方體育團體,與單項協會之間的衝突,並且明定由中華奧會及中央主管機關來成立。

從表面上看起來,有個專責機構來調解仲裁,似乎是個進步。但是中華奧會與單項協會之間,本來就有利害共生關係,單項協會對國際體壇的代表權,得要透過中華奧會來認可。在兩造的紛爭當中,中華奧會很難算得上是公正第三方。從選手的角度來看,和單項協會有糾紛,如果找中華奧會來仲裁,簡直就是請鬼拿藥單。若是大家明白箇中利害,有事寧可告上法院也不找仲裁機構,又會讓仲裁機制形同虛設。

這也不是我一廂情願的多慮,過去在國際體壇就有過先例。1984年成立於瑞士的國際體育仲裁院(CAS),就因為和國際奧會的關係太過緊密,被一狀告上瑞士最高法院,質疑CAS的中立性。為此,CAS還在1994年大興更革,在組織、財務層面與國際奧會切割,這才逐漸重獲國際體壇的信任。而我國在威權統治的歷史因素影響下,體壇高層之間的利益糾葛盤根錯節,若是將仲裁機制綁死在中華奧會手中,仲裁機構的公信力,恐怕會出師未捷身先死。

退一步來看,我國本來既有仲裁法的規範,初衷就是要調動民間專業,來紓解司法體系的沉重負擔,好讓民間可以另行尋找專業人士,共同指定公親來調處。尋求仲裁機制的調處,這是人民既有的權利,用特別法貿然限縮人民的自由,規定體育糾紛只能找奧會成立的仲裁機構,這項限縮的正當性有待商榷,也難免球員兼裁判之譏。

況且在工程、金融等專業領域,民間仲裁機構都有長足的發展。將民間專業排除在體育仲裁之外,體育仲裁的專業化勢必胎死腹中。保留民間參與的空間,專業體育仲裁才有發展空間,更細緻的體育產業分工才有機會成型。更細緻的產業分工鏈,對普羅大眾由下而上參與體育活動的發展,也是有益無害。

更好的體育生態,需要公民的積極參與
因此,我回應政院版《國民體育法》第36條,提出以回歸仲裁法為宗旨的對應條文,就是希望能讓民間專業進場,參與體育糾紛的調處,確保選手要爭取權益,除了法院訴訟之外,還有公平、公正的仲裁機制這個選項。這項提案也在兩天之內迅速獲得國會同仁的連署支持,由程序委員會交付教育文化委員會併案審理。(提案關係文書請由此去

除了提案,我也邀請大家一起關切《國民體育法》的修法,以及後續的單項協會改革。畢竟,光靠主管機關和國會由上而下的監管,很難完全阻絕行政壟斷的權力誘惑和裙帶利益帶來的腐敗。「用好人換掉壞人」、「讓好人做好事」的這樣天真想法,在現實利益的盤算面前,是難以長久的。關鍵還是要創造良好的環境,讓人不分好壞,都得要做好事、回應運動社群的期望,才能有利可圖。這才是邁向更優質體育生態的長久之計。

為此,我們需要民眾、選手和企業之間的互惠交易;各級團體財源自主、直接對支持者負責的權力架構。由這些元素交織成的社會網絡,才是體育產業賴以生長茁壯的土壤。公民由下而上的積極參與,才能讓掌握權力、資源的人,得要向廣大的運動支持者負責。而不是過度倚賴政府管制和預算挹注,讓當權者只要向主管機關有交代,就能賺得荷包飽飽。想要改善我國體育生態,這些是整個社會無法省略的基本功。

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