零和之外:以供應鏈思維突破有機農業單方驗證的困境

這個會期的政院優先法案當中,有個草案相當冷門,既不在轉型正義的政治颱風眼當中,也沒有《國民體育法》那麼扣人心弦,那就是《有機農業法》。法案雖然冷門,但我一向關心糧食生產和環境安全,有機更是全球農業的大勢所趨,所以我也特別注意有機農業的修法,過程中有一些感觸,拿出來和大家聊一聊。

說到有機農業,核心問題當然就是驗證機制。不同於訴諸民間第三方驗證機構的公平貿易認證體系,有機農業的驗證機制,和世界各國的政府公權力結合得非常緊密,這就讓有機農業的跨國貿易,注定成為外交事務的延伸。所以我今天不談有機驗證的操作細節等議題,而是從有機驗證的國際合作機制來談起。

有機驗證的國際現狀與台灣處境
什麼是有機驗證的國際合作呢?簡單說是要解決以下的問題:在一個國家裡被驗證為有機的產品,如果出口到其他國家,還能不能被驗證為有機、掛上有機的標籤呢?為了解決這個問題,就需要國對國的政府合作,由兩國政府確認彼此的有機標準是不是同樣嚴謹。如果雙方確認無誤,就簽署有機同等性認可的協議或協定。這樣一來,在其中一國驗證為有機的產品,就能在另一國掛上有機的標籤。

這樣的合作也未必是雙邊互認。以我國而言,目前台灣認可為有機驗證同等性國家的,總共有22國。其中除了美國、紐、澳、智利之外,都是歐盟國家。只要是這些國家認可的有機農產品,就能在台灣掛上有機的標籤販售。但相對地,我國的有機驗證,能不能在這些國家貼上有機標籤呢?答案是否定的。我國對這22個國家,採取的是單邊同等性認可。

我國目前認可其有機驗證同等性之國家
產品範圍 國家名稱
有機農糧產品及有機農糧加工品 英國、法國、奧地利、丹麥、芬蘭、荷蘭、德國、義大利、紐西蘭、澳大利亞、瑞典、盧森堡、希臘、西班牙、愛爾蘭、比利時、葡萄牙、美國、加拿大、瑞士、匈牙利、智利 (合計22國)
有機畜產品及有機畜產加工品 澳大利亞、紐西蘭、美國、加拿大、智利

乍聽之下,這種單邊認可好像有點喪權辱國:不管人家認不認我們的驗證,反正我們是認了!也正是因此,在行政院草擬的有機農業法草案當中,明訂「未與我國完成簽訂雙邊有機同等性相互承認之協議或協定者,由中央主管機關廢止其同等性認可公告」(草案第38條)。要求這22個國家得要同等性認可我們的有機驗證,不然就要廢止我國過去對他們的單邊同等性認可。

從國家主權尊嚴的立場來看,這樣的規定無可厚非。但是從國際貿易的現實來看,這樣的思維方式就有點傻氣。問個問題吧:有沒有哪種情況,是只需要單邊認可,就對我們有利呢?有的,就是我們想要進口A國的有機原料,加工成有機食品之後,出口到B國去的時候。在這種情況下,我們不用在意A國認不認可我們的有機驗證,大可以爽快地認可A國的有機驗證,讓有機驗證的資訊鏈條不會斷裂。

另一頭的B國也是一樣道理。重點是B國要認可我國的驗證,好讓我們加工的有機食品,能打上有機驗證標籤來向消費者推銷。為此要拿「我國對B國的認可」,來交換「B國對我國的認可」是一回事。如果對A國也拘泥在「你要認可我,我才認可你」的雙邊互認原則,就顯得自找麻煩了。

國際博弈裡,人人有把算盤
這樣的場景,在國際貿易當中並不罕見。因為國際貿易中多見的,是各種要素跨國傳遞的供應鏈,而不是單純的兩國貿易。這樣一來,有機農業法明訂雙邊互認原則,禁止行政部門發布單邊同等性認可,多少有點作繭自縛。理想上,是希望各國都為了取得我們的認可,而爭相認可我國的有機驗證;實際上,卻可能讓我國的有機驗證,在國際的有機市場中進一步邊緣化:你不認就不認吧,不差你一個。

這從草案送至WTO尋求評論後各國的反應,可以窺知一二。日本、印度、紐西蘭和澳洲,態度比較積極,陸續向我國提送有機同等性的申請,朝向雙邊互認的方向發展。相對地,美、加、歐盟就沒有那麼積極,是由我國向他們提出有機同等性的申請。一冷一熱之間,權衡的思維是什麼呢?其實回過頭來看看我國農糧署自己的態度,就明白其他國家在想什麼了。

從前面的同等性認可國家列表當中,我們可以注意到中南美洲國家幾乎入不了農糧署的法眼。即使Bio Latina這樣的拉美跨國有機驗證,以祕魯為核心串連了許多國家,也獲得美國有機驗證USDA的同等性認可。但農糧署對於認可拉美有機驗證,總是興趣缺缺。實際詢問之後,農糧署的顧慮其實很直覺:因為拉美農產賣到我國的可能性大,我國農產賣去拉美的可能性小,農糧署在保護本國有機農業的立場下,自然對於認可拉美有機興趣缺缺。

人同此心,我們就能理解日、印、紐、澳為什麼顯得比較積極,因為想要賣東西給我們嘛。相對地,對於我國農產的出口市場,比方美、加、歐盟,我們雖然主動得很,對方卻是只輕輕悄悄拋來一句:「廢止單邊認可的緩衝期(草案的規劃是一年),建議押長一點」。

這種只想賣東西給人家,卻不想跟人家買東西的思維方式,正是出口導向的思維。但如果我們換個思維方式,用供應鏈的方式來理解國際貿易,就不會只想到賣東西的好處,也會看到買東西的便宜。

以供應鏈思維取代出口導向思維

怎麼說呢?比方剛剛說到的拉美有機農產,我們不認可其驗證效力,結果就是進口商為了維持有機驗證的效力,得要藉由Bio Latina和USDA的同等性認可,輾轉到美國換得USDA的驗證,才能在我國進行有機加工。無形之間,墊高運輸和驗證的成本,降低原料供應的穩定性,削弱了有機加工業者的競爭力。

少了拉美原料的競爭,乍看之下「保護」了我國的有機農業,但無形中也扼殺了有機加工業者,將最有利可圖的加工環節拱手讓人。加工業者既然被扼殺於無形,回過頭來對原料的需求也就化為泡影。到時候魚死網破,本地有機原料又要往哪裡出貨,來提升產品的附加價值呢?

反過來說,認可拉美有機驗證,用更低的價格、更穩定的供貨,來提升有機加工業者的競爭力。藉由把台灣鑲嵌在國際加工的價值鏈當中,本地有機原料也有更順暢的出路,能提升產品的附加價值。全球化的時代,我們不必堅持事事自給自足。該買的時候大方地買,需要進口的時候爽快地進口,才能更專注在把東西做好,用更高的價格賣出去。這是我說的供應鏈思維,也是買東西能占便宜的道理。因為進口固然要花錢,死撐著不進口,照樣要花時間、資源,甚至犧牲掉嵌入國際供應鏈的機會。

有趣的是,雖然我國的有機驗證要獲得普遍的同等性認可,還有許多障礙,但是市場上已經有許多解決方案,能繞過同等性認可的缺口,確保國內外有機驗證的資訊鏈不會斷掉。比方本國的驗證機構,直接和USDA合作,取得驗證資格;或者本國的貿易商,直接跟歐盟的有機驗證Ecocert合作,驗證本地的農場。

這些方式,都是繞過台灣同等性認可的缺口,利用USDA和Ecocert的滲透力,將本地的農產賣到世界各地,讓對環境友善的耕種方式,能確實取得消費者的信賴,換得對應的附加價值。這樣蓬勃的民間活力,才是真正讓台灣能在國際上,占有一席之地的基本功。政府也該趕緊跟上腳步,疏通同等性認可的管道、建立起供應鏈思維,來讓台灣在全球的有機浪潮中不會缺席。

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