外資為什麼不敢來台灣?

台灣的新創團隊在新加坡加速器得到外國投資人的青睞,投資人想要把款項匯到台灣,新創團隊唯恐觸法,透過我的辦公室要和投審會聯繫,確認外國人投資的相關規範。投資的金額雖然不大,但是卡在我國對於外國投資,不分大小都採取事前審核的制度,沒辦法配合新創快速發展的腳步。

投資人的錢馬上就要匯入,新創團隊再怎麼愛台灣,也只能摸摸鼻子申請境外公司,才能順利獲得投資資金。投審會再怎麼樂見外資挹注,也只能眼睜睜看著這筆投資台灣新創團隊的資金,流到了境外。

這樣的情況,在我短短一年多的任期當中,發生了不只一次。常在國際走動的創業圈朋友更向我說,台灣外資政策的龜毛,在外國投資人之間是有名的。如果說外資搶著投資台灣,那麼我們擺擺架子端著點,挑三揀四也挺正常。但是從世界投資報告的資料來看,外資非但沒有搶著投資台灣,反而是紛紛走避。凡此種種,令我不禁要問:我們的外資政策,是不是出了問題?

問題有多嚴重?
先看幾個數據。2015年全球的外國直接投資大幅成長38%,資金的跨國流動,帶來許多新的機會。同年台灣的外國直接投資卻不升反降,減少了15%,儼然在這波投資熱潮當中,淪為邊緣人。

邁入2016年,台灣好不容易在全球持平的投資趨勢中異軍突起,迎來了倍增的外國投資,從48億(美元)成長到110億(美元)。但是在洛桑管理學院的2016世界競爭力年報當中,外國直接投資的存量和流量依然是台灣競爭力的硬傷。在63個受評比國家當中,分別排名第57及41位,遠低於綜合排名的第14位。

長期以來,外國直接投資低迷,一直是台灣經濟再上層樓的痛腳。回顧2012年的IMD報告,我國的經濟表現弱項中的商業服務出口、觀光收入、商品出口成長率等項目,都已脫離後段班;但外國直接投資相關的指標,進步的跡象卻微乎其微。

雖然我國的經濟體質和日、德、韓較為類似,是以發展本土產業為主的成長模式。不可能也沒必要一夕之間,轉變成愛爾蘭、新加坡、香港那樣,以外資、外商為主體的經濟模式。但是透過吸納外國投資,來強化國際連結、協助技術升級,甚至是改造產業文化,正是台灣經濟想要突破薪資停滯、出口萎縮的困境時,不可或缺的關鍵布局。

問題出在哪裡?
回顧過去歷史,再參考各個外商協會的建言,答案其實很清楚,問題出在政府。細分而言,前半段有審查程序僵硬冗長的問題,後半段有政策不穩定的問題。讓我們分別來談談。

一、審查程序僵硬冗長
前面提到台灣團隊的案例,正是審查程序的僵硬,搞砸了外資的投資意願。其實在上屆會期,行政院曾經提案要放寬審查程序,改採原則上事後申報、遇例外(比方金額龐大或者涉及敏感事業)才採取事前核可的作法。這個修法方向是很好,以當初提的門檻設計(100萬美元以下的投資案採事後申報)而言,有八成以上的投資資金都能符合條件,先到位後申報。這樣一來,可以大大地加速外資來台的腳步,讓僵硬的審查程序不再絆住新創的腳步。

可惜的是,當初的提案配套未盡完善,所以在本黨的堅持之下,並未完成三讀。光說配套措施有點抽象,具體來說,資金能先到後報、加速流程是很好,但後續的究責怎麼辦。尤其我國基於特殊的歷史處境,中資和非中資得要分流,分別適用不同的規範。如果後續的究責機制不能落實,就無法化解「假外資真中資」的疑慮。外資也未必搞得清楚台灣和中國之間的複雜關係,就算有心遵法,也可能在股權的跨國交易中,不小心就成了中資而違法。

只求加速投資,不考慮後續究責,反而會衍生出更多法律甚至政治爭議,欲速則不達。這是我們當初寧可暫緩放寬腳步,也要釐清問題的主要原因。

這部分的疑慮,在新政府上台之後有所改善,投審會在5月底的修正草案說明當中,特別強調要將中資和外資分流管理。但是要做到分流管理,真正的難處在落實執行。這部分不妨參考美國的作法,在主管機關和金融機構之間建立起金流資訊的交換機制,好讓主管機關能追蹤金流,確保規範能夠落實。簡化審查程序的同時,也要建立後續究責的機制,才能減少政治上的疑慮。

什麼叫做假外資真中資?不是中國人有持股就叫中資,依據大陸地區人民來臺投資許可辦法第三條,符合下面的條件,才要適用中資管制規範:
大陸地區人民、法人、團體或其他機構投資第三地區之公司,且有下列情形之一者:
一、直接或間接持有該第三地區公司股份或出資總額逾百分之三十。
二、對該第三地區公司具有控制能力。

二、政策不穩定
光是放寬投資審查,讓資金能夠進來,還是不夠的。投資人把錢投到台灣,為的是要設廠、入股、做生意,後續的資金運用,就會牽涉到其他主管機關的權責。而這也是外資對投資台灣避之唯恐不及的核心因素。

最典型的例子,就是從二次金改綿延至今的台新彰銀案。從當初財政部主導發行特別股,承諾要支持台新金取得彰銀經營權,到後來馬政府上任之後翻臉不認帳,前財長張盛和調動泛公股事業、威逼券商徵求委託書,從台新金手中搶回彰銀經營權。財政部、台新金、彰銀,說起來通通都是台灣自己人,整件事看起來是我們自己家門裡的紛紛擾擾,但其實在外資眼中,卻是台灣政府沒有誠信、政策不穩定的具體表現。

別的不提,當初彰銀特別股招標時,第二高標就是新加坡淡馬錫,當時投標者個個都有意取得彰銀經營權,得標的台新金被政府翻來覆去,到手的經營權硬生生被搓掉,控告財政部的民事官司雖然一再勝訴,財政部還是不斷上訴,纏訟不休。差點得標的淡馬錫看在眼裡,豈不感嘆塞翁失馬:還好當初沒標到彰銀特別股,不然尾大不掉的燙手山芋就在自己手上了。台新彰銀案對台灣的國際聲譽造成多大的傷害,可想而知。

這樣的政策不穩定其來有自。民意輕信媒體政客,挑撥兩句「不能賤賣國產」、「扁朝圖利台新」就群情激憤,嚇得政務官打死不敢放手股份和經營權,寧可出爾反爾,也不要落得賤賣國產、圖利財團的罵名。其實這樣的處理方式,眼前看起來好像盡責捍衛人民財產,長遠來看卻會嚇退國際投資人,令台灣這支股票貶值,箇中道理官員們豈會不懂?終究是民意可畏,政治人物與其干犯眾怒,不如配合演出,形成這個理盲濫情、難以預期的人治文化,使外資裹足不前。

所以,怎麼辦?
審查程序僵硬冗長的部分還好解決,投審會新的修正草案即將進入公開徵求意見的程序,上屆會期中主要的爭議點,新修正案中也多半有所回應。只要在資金後續追蹤究責的機制上多下點功夫,就能順利簡化資金來台的程序。想要投資台灣的資金,也不至於重演本文開篇的憾事,被貿然拒於門外。真正的問題,還在政策的不穩定上頭。

這其實也很容易理解,程序僵硬對外資而言,只是不方便的問題,大不了不投就是;政策不穩定卻是誠信問題,面對沒有誠信的政府,外資能投也不想投、想投也不敢投。要克服這個問題,就得扎扎實實地重建外資對台灣政府的信任,而重建信任需要時間和案例的累積,不是一朝一夕就能達成。最糟的是前半段的投資之門雖然大開,後半段的政策延續卻依舊朝令夕改,非但沒有起到重建信任的效果,反而被外資看做「養套殺」的流氓,那就適得其反了。

為了輔導外資處理來台之後,碰到的法令遵循、環境影響評估等問題,目前是統一由經濟部下轄的招商投資服務中心,來進行跨部會協調。這樣的層級能不能協調得動各部會,在政策可預期性上能起多大作用,我是有疑慮的,但中心新設未久,不妨先觀察一陣子。

真正要減少政策的不穩定性,關鍵還是在指揮決策的政務官和國會立委身上。想要政治人物高瞻遠矚,而不是見風就倒,就需要更多選民能慎思明辨,而不是人云亦云。畢竟只有理性宏觀的輿論環境,才可能成就理性宏觀的政治文化;沒有理性宏觀的政治文化,就不可能有穩定可靠的政治決策品質。政治人物大可以來來去去、逢場作戲,講一些順耳的好聽話來哄騙選民;但真正要承擔政策不穩定帶來的邊緣化惡果的,卻是世世代代在台灣打拚的人民。

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